توضیحات

جهت دانلود فایل پی دی اف خلاصه کتاب، بر روی لینک زیر کلیک نمایید.

M587_Abstract

پیشگفتار

حاکمیت قانون سنگ بنای نظام مالیه عمومی مدرن است. تقریباً در تمامی نظام‌های حقوقی اصل دریافت مالیات بر اساس قانون مصوب پیش‌بینی گردیده است و در بسیاری از نظام‌های حقوقی تخصیص منابع عمومی نیز باید به موجب سازوکارهای قانونی باشد. حاکمیت قانون در مالیه عمومی موجب پیش‌بینی پذیری و اعتماد می‌گردد. تمام فعالیت‌های مدیریت مالی عمومی باید مبنای قانونی داشته و خود سند بودجه نیز تحت یک مقرره قانونی می‌باشد.^[۱]

بنابراین، «قانون» واژه آشنایی برای آحاد بشر امروزی است ولو اینکه هر کس فراخور فهم خود برای آن، حدود و ثغوری تصور کرده و در وجوه گوناگون زندگی اجتماعی، در قضایای سلبی و ایجابی تصدیقی نماید. برخی از آن، تعیّن حقوق افراد را استنباط می‌کنند و برخی دیگر تحدید آزادی، گروهی نیز آن را به مثابه حکومت می‌دانند که اوامر و نواهی آن لازم الاتباع است.^[۲] به عبارتی، قانون مجموعه ضوابط عام و مدونی است که برای همگان بطور مساوی ایجاد حق و تکلیف می‌کند حدومرز اعمال را قانون مشخص می‌نماید و به تنظیم روابط گروه‌ها و جامعه می‌پردازد.^[۳] لذا تصویب قانون امری مهم به نظر می‌رسد؛ لکن اجرای آن مهم‌تر، چرا که انتظام امور و راهبرد اهداف دستگاه‌های دولتی مبتنی بر اولاً تصویب قوانین مناسب و ثانیاً اجرای دقیق آن می‌باشد به همین منظور و در راستای کنترل اجرای صحیح قانون، نظارت همواره از اصلی ترین دغدغه‌ها بوده و هست آن گونه که در اصول مختلفی از قانون اساسی، از  جمله اصول: ۱۵۵، ۹۰، ۱۷۴ و … نظارت و دستگاه‌های نظارتی مورد مداقه قرار گرفته است.

اما لازمه فهم واقعی کنترل درک سه اصل اساسی است، کنترل چیست؟ چه چیزی کنترل می‌شود؟ و چه کسی کنترل می‌کند؟ پاسخ به این پرسش‌ها فرآیند نظارت نام دارد که در واقع اقدامات انجام شده را با استانداردهای تعیین شده از قبل مقایسه نموده و نقاط ضعف و قوت را می‌نمایاند.

در «نظارت قانونی، معیاری جز خود قوانین موضوعه برای سنجش عملکرد نیست لذا این معیار سنجش باید بسیار دقیق و شفاف باشد تا نتیجه آن مورد مناقشه از سوی دستگاه‌های نظارت شونده قرار نگیرد. وقتی قانون موضوعه در مرحله تصویب یا اجرا مواجه با ابهام باشد و اصل ایجاد تکلیف محل تردید واقع شود مخاطب قانون در نفس باید و نباید و اینکه حکم قانونی، تکلیفی است یا نه دچار شک و تردید خواهد گردید. دایره موضوع و مصادیق نیز نامعین و نامشخص بوده، اقدامات اجرایی مجری چنین قانونی ممکن است گاهی عنوان تعدی از چارچوب و گاهی تعلل و کم کاری به خود بگیرد. در چنین فرضی امر نظارت و حسابرسی با مشکل مواجه خواهد بود؛ چرا که سنجش عملکرد یک مدیر با معیار غیر شفاف اولاً: نتیجه دقیق و خروجی اطمینان بخشی نخواهد داشت. ثانیاً: امتیاز مثبت یا منفی برای نتیجه چنین نظارتی نمی‌توان منظور نمود. ثالثاً: نتیجه حسابرسی و نظارت در موضوع واحد و مصادیق مختلف (دستگاه‌های نظارت شونده) ممکن است با اختلاف و حتی تعارض همراه باشد که در این صورت اعتبار نظارت قانونی نیز با چالش مواجه خواهد شد و نظارت قانونی بر عملکرد مجریان زمانی مضاعف می‌شود که ابهام و اجمال به ناظرین سرایت کند یعنی قانونی که ملاک عمل مجریان و ناظرین است برای خود دستگاه نظارتی نیز مبهم و قابل برداشت متفاوت باشد که در این صورت تشتت مورد اشاره در عملکرد مجریان، در برخورد ناظرین نیز بروز خواهد کرد»^[۴] که این چالش در کنار گستره دستگاه‌های اجرایی[۵] و مسائل مختلف مربوط به آن دوچندان می‌شود چراکه با توجه به گستردگی مفهوم دستگاه اجرایی جهت حسن انجام امور، نظارت در ابعاد گوناگون اداری، قضایی، مالی و… از بدیهیات به شمار می‌آید؛ بویژه نظارت مالی که در قوانین متعدد و در مراحل مختلف، الزام آن مقرر گردیده است. لکن بررسی این مهم که چگونه با وجود مراحل نظارتی، پرونده‌های بسیاری در محاکم عام و خاص از جمله محاکم عمومی دادگستری و دیوان محاسبات و سازمان بازرسی و … مطرح رسیدگی است، همواره مورد توجه می‌باشد و نیز توجه به نقش و جایگاه هر مرحله نظارتی و نمایاندن نقاط قوت و ضعف آن مرحله، در صحت عمل نظارت، بی‌تأثیر نخواهد بود.

ازآنجا که بودجه مهم‌ترین سند مالی دستگاه حکومتی است و بحث نظارت که مستلزم اجرای دقیق و تطبیق هزینه کردها با قوانین و مقررات جهت دستیابی به استقلال مالی و خودکفایی اقتصادی در ابعاد داخلی و خارجی می‌باشد مشوق ایجاد نظارت به شیوه‌های مختلفی گردیده که با توجه به پذیرش اصل تفکیک قوا در ایران و وظایف هر قوه، بویژه مجریه که عملاً با توجه به نوع عملکرد آن که اجرای مصوبات مقننه و تصمیمات قضائیه را عهده دار است و بیشترین حجم مبادلات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را در درون خود جای داده و بالتبع از نظر مادی و مالی منابع بیشتری را در اختیار دارد لذا آن گونه که معروف است «هر اختیاری، مسئولیتی را به دنبال دارد» همواره مورد نظارت اعم از درون خود یعنی «نظارت خود بر خود» و از بیرون «سایر قوای اختیار دهنده یا ایجاد کننده تکلیف» قرار می‌گیرد. به عبارتی حق و تکلیف دوروی یک سکه است و هرجا اختیار و حقی باشد تکلیف به پاسخگویی و پاسخ دهی، هم وجود دارد.

از جمله نظارت‌های مقننه بر مجریه نظارت از طریق کمیسیون اصل ۹۰ و دیوان محاسبات کشور است و نظارت قوه قضائیه بر مجریه از طریق سازمان بازرسی و دیوان عدالت اداری صورت می‌پذیرد. لکن نظارت بر خود از اصلی‌ترین عوامل پیشگیری از نقض قوانین و حسن اجرای آن است که به لحاظ اداری ایجاد هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری و به لحاظ مالی، نظارت وزارت اقتصادی و دارایی که از طریق ذیحسابان متولی این امر، صورت می‌گیرد، ایجاد گردیده است.

نظارت ذیحساب به موجب ماده ۳۱ قانون محاسبات عمومی کشور مسجل گردیده که در مواد مکملی از جمله مواد ۹۰، ۹۱ و ۹۲ این قانون اختیارات و وظایف مشخص شده است، حیطه اقتدار و اختیار ذیحساب که به موجب تبصره ۱ ماده ۳۱ قانون معنون زیر نظر رئیس دستگاه اجرایی وظایف خود را انجام می‌دهد و در صورت تغایر دیدگاه وی و رئیس دستگاه اجرایی، ماده ۹۱ قانون محاسبات ملاک اقدام است که شاکله این نوشتار را فراهم نموده است. در واقع به دنبال بررسی نقش ذیحساب در بهبود فرایند نظارت و ارتباط این نظارت درون قوه با سایر نظارت‌های دورن و برون قوه و همچنین تحدید مسئولیت‌های ذیحساب و سایر زیرمجموعه‌های تحت امر ذیحساب، در موارد مختلف می‌باشیم؛ با این امید که نظارت مالی ذیحساب انضباط مالی را بوجود آورد که نقش سایر نظارت‌ها بویژه برون قوه را ناچیز گرداند؛ به عبارتی نظارت قوی و توانمند ذیحساب به قدری موجب کاهش جرائم وتخلفات گردد که نیاز به سایر نظارت‌ها مرتفع شود یا حداقل کاهش یابد.

[۱] Ute Eckardt, ” Good financial governance- good governance in public finance” ,p.4

[۲] عربیان، اصغر، )۱۳۸۹(، “سخن سردبیر”، فصلنامه دانش حسابرسی، سال دهم، شماره پیاپی ۴۰، انتشارات دیوان محاسبات کشور.

[۳] هاشمی، سید محمد، )۱۳۷۴(، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران -اصول و مبانی کلی نظام- جلد اول، تهران نشر میزان، صص۲۷۸-۲۷۹

[۴] عربیان، اصغر، پیشین، سخن سردبیر.

[۵] ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری